I. Zo hadden we het niet bedoeld: de tragedie achter de toeslagaffaire: Jesse Frederik – 2021 De Correspondent
II. Een nieuw sociaal contract 2021: Pieter Omtzigt – Uitgeverij Prometheus
U heeft ongetwijfeld nog herinneringen aan de artikelen in de dagbladen over deze kwestie. De kiezers hebben in grote meerderheid geoordeeld dat de toeslagenaffaire niet op het conto van de VVD mocht worden geschreven en vonden de corona-aanpak veel belangrijker. Jammer voor SP en CDA dat zij fors hebben verloren. Hoewel ook deze fracties niet brandschoon hebben geopereerd in de toeslagenaffaire, doet dit geen recht aan de vasthoudendheid van Pieter Omtzigt en Renske Leijten.
Het valt ook op dat menig columnist “gehakt” maakt van de rol van het kabinet en de belastingdienst in de toeslagenaffaire. Echter, als je het boek van Jesse Frederik leest, kom je tot een heel andere conclusie. Als ik columnist was, zou het lezen!
Wetgevende kwaliteit Kamer moet verbeterd
Tweede Kamer is hoofdschuldige in Toeslagenaffaire
Het boek van Frederik is een zeer knappe reconstructie van 10 jaar toeslagendrama. Het is een absolute “ must” voor alle Kamerleden, maar ook provinciale- en gemeentebestuurders kunnen beslist lessen trekken uit de toeslagenaffaire.
Frederik besteedt in het eerste deel veel aandacht aan de voorgeschiedenis.
Allereerst: veel “goede” ouders, die de kinderopvangtoeslag hebben aangevraagd, hebben geleden onder de “slechte” aanvragers en de slechte gastouderbureaus, die er een potje van maakten. Dat er ook echt misbruik van de regeling is gemaakt, lijkt in het publieke debat weg te zijn gevallen.
Ten tweede: de Tweede Kamer heeft een slechte Wet Kinderopvang vastgesteld in 2005. Het was de tijd van maatschappelijke hyperventilatie over fraude. Fraude moest hoe dan ook voorkomen worden en daarom heeft de Tweede Kamer willens en wetens een wet aangenomen zonder een hardheidsclausule. Dat is bij dit soort wetgeving een absurde keuze.
Ten derde: fraude vinden zowel linkse als rechtse partijen terecht uit den boze. Maar vooral rechtse partijen slagen er met succes in de fraudeproblematiek in de sociale voorzieningen uit te vergroten. Een voorbeeld: de Bulgarenfraude, waarover zoveel ophef ontstond, gaat over enkele miljoenen. NRC, NOS en Een Vandaag meldden dat het om een fraude van 1,5 MILJARD euro zou gaan, waar later bleek dat er ca. 4 MILJOEN in het geding was. Ook dit soort onzorgvuldigheden van de pers hebben meegewerkt aan een hard klimaat. Fraude was een nationale obsessie geworden, schrijft Frederik. Er moest in de jaren na 2009 (bankencrisis) ingrijpend bezuinigd worden. Echter, in het geval van de zgn. inkeerregeling van zwartspaarders (een traject van 7 jaar; wat een coulance), gaat het om honderden miljoenen en krijgen zwartspaarders geen boetes opgelegd. Telegraaf, Nieuwsuur en RTL Nieuws zijn over zwartspaarders opmerkelijk minder verontwaardigd. Frederik toont overtuigend een aantal grote slordigheden aan, die RTL Nieuws en Nieuwsuur hebben gemaakt. Dat wordt hem niet altijd in dank afgenomen.
PvdA-fractie stelde zich verstandig op
Ten vierde: Frederik toont aan dat de Belastingdienst door het maatschappelijk klimaat en de starre wet gedwongen werd het fraudebeleid zonder pardon uit te voeren. Omdat de hardheidsclausule, die normaliter in wetten en dienstverlening aan de burgers is opgenomen, hier ontbrak, was de menselijke maat, de individuele beoordeling, om als achtervang te kunnen gebruiken bij onredelijke gevolgen door de wet, ook verdwenen. De Raad van State heeft hier ook bij deze wet op aangedrongen, maar de Kamerleden wisten beter….
De meeste (toenmalige) Kamerleden moeten zich schamen. Een schrale troost voor ons is dat de PvdA-fractie zich in deze meerdere malen verstandig heeft opgesteld. Kamerleden Mariëtte Hamer en Ed Groot hebben op de gevaren gewezen, maar het heeft niet mogen baten. Goed om te weten is ook dat de wet in de Tweede Kamer is aangenomen zonder steun van de PvdA-fractie.
Na een moeilijke start van de nieuwe wet, met grote budgetoverschrijdingen (800 miljoen per jaar), kan vanaf 2013, zo constateert Frederik, de Belastingdienst niet om een keiharde fraudeaanpak heen. Er wordt intern wel geprotesteerd, men probeert ook in contact met het Ministerie van Sociale Zaken tot een “normalere” aanpak van fraude te komen, maar dat mislukt. De kinderopvangtoeslagenwet viel de eerste jaren onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Onderwijs, maar werd jaren later overgeheveld naar het Ministerie van Sociale Zaken. Daar werd de wet niet direct als “gewenst” ontvangen, gezien de risico’s op overschrijdingen. De Belastingdienst moet de wet uitvoeren en staat schaakmat als blijkt dat het Ministerie van Sociale Zaken de wet niet gaat wijzigen. Er wordt onder Lodewijk Asscher gewerkt aan een geheel nieuw toeslagenstelsel. Heel wonderlijk is, zoals Frederik verderop in het boek meermalen constateert, dat de schuld voor deze slechte wet geheel bij de Belastingdienst wordt gelegd, door Kamer en pers, terwijl de Tweede Kamer de hoofdschuldige is. De Belastingdienst heeft geen enkele wettelijke mogelijkheid om bijvoorbeeld de terug te vorderen bedragen te verlagen, terwijl dat bij gewone fouten zonder meer had gemoeten. De anti-fraudehype heeft haar werk goed gedaan (zie ook in de recensie Omtzigt).
Er komt bij dat door de automatisering veel menskracht bespaard kon worden; het gaat om 800.000 aanvragers bij de Belastingdienst en cynisch genoeg werd een menselijke bejegening als te duur beoordeeld. Evenmin mag onvermeld blijven dat de jacht op fraude geld opleverde voor de Belastingdienst.
Onvolledige informatie
Ten vijfde is staatssecretaris Snel ten onrechte afgetreden, als je het door Frederik geschetste proces beschouwt. Hij heeft vele zinnige pogingen gedaan om te repareren wat er te repareren viel, de schrijver toont dit overtuigend aan. Snel had veel expertise maar hij is vermorzeld door framing, in een samenspel van pers en een aantal, soms terecht, boze Kamerleden. Deze Kamerleden, ook dat toont Frederik aan, waren blijkbaar vergeten dat de Tweede Kamer zelf de hoofdschuldige was in dit drama. Het is ontluisterend als Frederik beschrijft hoe Omtzigt en Leijten de staatssecretarissen vele verwijten maken; in het ene geval beweren ze dat de bewindslieden onvolledige informatie geven, in het andere geval zijn de staatssecretarissen te streng of te star, dan weer hadden ze eerder moeten bevoorschotten. Er ontstaat een vete, aangemoedigd door een onzorgvuldige pers. Snel “gelooft” het wel en neemt afscheid.
Als je het boek uit hebt, bekruipt je het gevoel dat, door te hard optreden van pers en Kamer, de oplossingen eerder vertraagd, dan versneld werden.
De Tweede Kamer had zelf onmiddellijk haar eigen slechte wetgeving (vanaf 2015) moeten herzien. Dat deed ze niet, ze is na 2018 vol in de aanval gegaan op het kabinet. Het ontbrak de Kamer aan enige zelfreflectie.
Je kunt, zoals Omtzigt, zeggen dat de landsadvocaat in 2009 heeft geadviseerd de Belastingdienst meer ruimte te geven om coulance te betrachten. Echter, daar was in die tijd het klimaat niet naar. Ambtenaren volgden de politieke en maatschappelijke signalen, soms tegen beter weren in.
Is een parlementaire enquête nog zinvol? Wat uw recensent betreft alleen als de (nieuwe) Tweede Kamer bereid is tot zelfreflectie naar het eigen functioneren en het anti-fraude klimaat in de Kamer. Kan het tot enig eerherstel voor staatssecretaris Snel leiden, die ook fouten heeft gemaakt, maar geen ernstige? Zijn onderzoeksjournalisten bereid om toe te geven dat ook zij ernstige onzorgvuldigheden of soms nog erger (Pieter Klein/RTLNieuws) hebben begaan? Kan ruiterlijk erkend worden dat de Belastingdienst weliswaar zwaar tekort is geschoten in haar dienstverlening naar de betreffende huishoudens, maar ook dat meer dan eens door diezelfde Belastingdienst serieus gewaarschuwd is dat de kinderopvangwet een ramp was. Heel lang zijn rechters en Raad van State ten onrechte tot spijkerharde oordelen gekomen. Pas in 2019 zijn zij van menig veranderd.
Er valt veel meer over dit zonder meer uitstekende, maar ook zeer schokkende boek te melden: de te volgzame rechtspraak, de alerte rol van de Ombudsman, de bevindingen van de Commissie Donner, die spijkerhard waren, de onvolkomenheden in de huidige compensatieregeling en de soms dubieuze rol van niet geheel onafhankelijke advocaten. Het is vaak pijnlijk om te lezen. Het etnisch profileren-dossier in deze affaire zal zeker nog een staart krijgen. Het is en blijft verschrikkelijk dat zo’n 20.000 van de 800.000 huishoudens zwaar geleden hebben onder het in het laatste decennium heersende neurotische anti-fraude klimaat.
Het lijkt mij zaak vooral conclusies te trekken over een ingrijpende verbetering van de wetgevende kwaliteit van het parlement, vooral in de nieuwe samenstelling. Een parlementaire enquête dus, waarin zelfonderzoek van het parlement centraal staat en de suggestie van Pieter Omtzigt om een nieuw, zwaar wetgevingsoverleg in te stellen en uit te werken, wordt overgenomen (zie ook de recensie van het boek van Omtzigt). Bovendien is het noodzakelijk een nieuwe, vaste Kamercommissie Uitvoering Wetgeving in te stellen, waarbij periodiek uitvoeringsinstanties gecontroleerd worden. Een scherpe opdrachtformulering met bovenstaande onderzoeksvragen is essentieel om onze uitvoeringssystemen weer gezond te maken en verdere “ongelukken” te voorkomen.
PvdA fractie heeft tegen eigen wetsvoorstel gestemd
De man verdient een standbeeld voor zijn vasthoudendheid
Dit brengt me bij het boek van Pieter Omtzigt.
Pieter Omtzigt heeft in zijn Nieuw Sociaal Contract zijn persoonlijke motivatie, werkwijze en beoogde oplossingen voor een gezondere werkwijze van de staat beschreven. Het wordt al snel duidelijk, dat hier een sterk analytisch parlementariër aan het woord is. Het zou geen luxe zijn als er nog een dozijn parlementariërs uit hetzelfde hout gesneden waren. Aangevuld met een aantal wetgevende juristen zou de Tweede Kamer dan meer in balans komen. Maar het politieke gesternte staat daar vooralsnog niet naar (zie ook hierboven de nut en noodzaak van een parlementaire enquête).
De aanleiding om dit boekje te schrijven hangt voor Omtzigt nauw samen met de toeslagenaffaire en waarschijnlijk ook met de lijsttrekkersstrijd in het CDA.
Waar het gaat om de beschrijving van de toeslagenaffaire is Omtzigt sterk en scherp, maar eenzijdig en minder kritisch over de rol van de Tweede Kamer dan Frederik. Tegelijk is hij ook eerlijk.
Omtzigt schrijft dat de regering en de Tweede Kamer, als wetgevers, m.b.t. de kinderopvangtoeslag geen goede, uitvoerbare wetten hebben gemaakt. De wetten zijn zowel fraudegevoelig als veel te ingewikkeld geworden. Heel ruiterlijk schrijft hij dat partijen, zoals de PvdA, die de wet in 2002 mede hebben ingediend, uiteindelijk tegen de wet hebben gestemd. Deze werd echter aangenomen door de meerderheid van de Kamer. De reden tot tegenstemmen was dat de wet door tal van wijzigingen totaal anders was. geworden. Terecht merkt Omtzigt op dat kinderopvang in een later stadium een arbeidsmarktinstrument werd. Het overdragen van de wet van het Ministerie van Onderwijs naar Sociale Zaken is geen verstandige geweest (zie ook de recensie van het boek van Frederik).
Belastingdienst had twijfels
Wrang voor de PvdA is dat in de verdere uitvoeringsfase Lodewijk Asscher, door het niet onderkennen van de gruwelijke handhavingsgevolgen van deze wet, in de problemen is geraakt, met zijn aftreden als onvermijdelijke gevolg.
Vanaf 2017 gaat Omtzigt, als hij opnieuw met schrijnende gevallen en onvolledige informatie wordt geconfronteerd, de strijd met Belastingdienst en Staatssecretarissen aan.
Veel aandacht besteedt Omtzigt aan de werkwijze van de Belastingdienst. Hij betwijfelt of, ondanks de slechte wet, de Belastingdienst zo extreem streng in de uitvoering moest zijn en stelt dat de landsadvocaat in 2009 in een intern advies heeft aangegeven dat de Belastingdienst meer ruimte zou mogen nemen. Met dit advies heeft Omtzigt mogelijk formeel gelijk. Echter, het maatschappelijke klimaat (financiële crisis, bezuinigingen om steun aan banken mogelijk te maken én het eerder gesignaleerde anti-fraudeklimaat) maken de kritiek van Omtzigt op het achterhouden van informatie wel een stuk minder sterk. Terecht veroordeelt Omtzigt de harde aanpak van de ouders via het bestuursrecht en de slappe aanpak van de ca. 170 frauderende gastouderbureaus heel scherp. Het strafrecht is trager en milder naar de gastouderbureaus dan het bestuursrecht naar menig onwetende of slordige ouder, constateert hij.
Daar waar Frederiks zijn boek baseert op verifieerbare bronnen, is dat bij Omtzigt moeilijker te beoordelen.
Tegelijkertijd kan men vaststellen dat, door het op niet altijd juiste gronden en niet altijd correcte wijze aan de orde stellen van twijfels, in de vorm van schriftelijke vragen, een gevecht ontstaat met alleen maar verliezers.
Omtzigt valt het kabinet en vooral premier Rutte hard aan, omdat de ministeriële commissie o.l.v. Rutte, het de lagere uitvoeringsinstanties onmogelijk heeft gemaakt bij te sturen. Dat zal de verhoudingen tussen CDA en VVD op termijn geen goed doen, is mijn conclusie. Omtzigt verdient een standbeeld voor zijn vasthoudendheid, want langzaamaan kan er op vertrouwd worden dat de ouders tenminste financieel recht wordt gedaan.
Voorstellen voortaan toetsen aan de Grondwet
In een volgend onderdeel van zijn boek doet hij voorstellen voor een nieuw sociaal contract. Dit deel zou wat mij betreft een snelle uitwerking moeten krijgen. Omtzigt oordeelt dat de huidige checks and balances onvoldoende zijn. Ook de Raad van State en de rechterlijke macht hebben naar zijn oordeel niet bijgedragen aan een fatsoenlijke behandeling van de burgers in de toeslagenaffaire.
Zijn voorstellen zijn, kort samengevat:
- alle wetten voortaan toetsen aan de Grondwet;
- het instellen van een Grondwettelijk Hof;
- vernieuwing van het kiesstelsel, in de vorm van het instellen van kieskringen, om zo de band tussen kiezers en gekozenen te versterken;
- een nieuw, zwaar wetgevingsoverleg instellen, waarbij wetten ook artikelsgewijze kunnen worden behandeld. De Tweede Kamer moet in dit werk meer tijd en energie steken;
- er moet een betere rechtsbescherming voor burgers komen;
- de roulatie van topambtenaren verdient afgeschaft te worden: inhoudelijke kennis bij de topambtenaren is, zeker bij de Belastingdienst, onvoldoende geweest;
- het externe toezicht dient versterkt te worden.
Voor mij, als uw recensent en als oud- wethouder draagt een aantal van zijn voorstellen het risico in zich, meer van hetzelfde te worden. Het lijkt mij zinvoller om onder leiding van de onvolprezen Herman Tjeenk Willink, een commissie samen te stellen, die aan de hand van de voorstellen van Omtzigt, de commissie Bosman en het rapport Remkes een aantal verplichtende voorstellen over het kiesstelsel gaat doen om de checks and balances in ons staatssysteem te versterken. Het begint echter met de politieke wil, die het nieuwe kabinet aan de Tweede Kamer moet tonen. Het primaat van de Kamer dient daarbij gehonoreerd te worden, niet de wensen van het Kabinet.
Met excuus voor deze zeer lange en zeker niet volledige recensie van twee boeken waarin, wat mij betreft, heel belangrijke leerstof voor de komende jaren staat. De hele Tweede Kamer zou de versterking van de checks and balances moeten oppakken.
Lezen dus, beide boeken! Vooral het boek van Frederik, omdat het breder, spannender en diepgaander is. En Omtzigt, omdat je zijn creativiteit vasthoudendheid onderbouwd ziet.
Reageren naar het Rode Nest wordt gewaardeerd; dan nemen wij Uw reactie op in de volgende Nieuwsbrief.
Louis Genet
26-03-2021